“卖地政绩归零”破解土地财政

    ◆导报评论员 兰恒敏

    从2014年1 月23 日起，各省、自治区、直辖市的审计厅（局）陆续公布了政府性债务审计结果，这是全国省级审计部门第一次集中对外公布地方债。

    从审计结果看，政府负有偿还责任的债务增长较快，部分地方和行业债务负担较重，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。在23个省市中，浙江、天津2/3的债务要靠土地出让收入偿还。最少的省市也有1/5 债务靠卖地偿还。81%的市级政府、50%县级政府承诺以土地收入偿债。

    这种现象令人瞠目结舌。人们不禁要问：离开了土地财政，地方政府还能维持下去吗？须知，土地总有卖完的一天。

    近年地方政府 “经营城市”的思路大行其道。一些地方领导认为，经营城市首先是经营土地。土地经营不起来，城市就发展不起来。“不花政府一分钱，万丈高楼平地起”，成为不少城市领导津津乐道的经验。的确，他们没花政府的一分钱，但花掉的是宝贵的资源，并且为后代留下无穷的隐患。

    地方政府“以地生财”，有着深刻的体制原因。1994年的分税制改革，将“财权上移，事权下移”，地方政府需要做的事情越来越多，手中的钱却越来越少，于是只能四处找钱。而卖地就成为最方便、获利最丰厚的途径。根据国土资源部对30多个城市的统计，土地出让收益是成本的18倍。花1块钱买地，卖18块钱，净赚17块钱。如果这样的财税体制不改革，任何措施都控制不了地方政府卖地。所以，李克强总理在今年两会报告中提出，要“抓紧研究调整中央与地方事权和支出责任，逐步理顺中央与地方收入划分”。只有财权与事权相匹配，治理土地财政才能“以理服人”。

    从更根本的角度看，破除土地财政必须彻底转换政府角色。必须将现在的“投资性政府”变为“服务性政府”。地方政府不再作为城市投资的主导者，只是作为公共服务的提供者。少一点大包大揽，才能少一点大拆大建。事权的重新划分，可能减少地方政府的某些负担，但中央政府背负过多事权后，同样面临“事多钱少”的问题。因此，最根本的途径是彻底改革行政管理体制，减少政府事务。

    同时，要建设精干政府，裁撤冗员。据统计，仅人员工资一项，就占地方预算内财政收入的70%至90%，地方财政成了典型的“吃饭”财政。需要供养的人员众多，自然要四处弄钱。只要冗员问题不解决，土地财政即使暂时遏制，也会很快反弹，或变通“曲线卖地”。

    当然，在政府职能转变、政府机关人事改革、中央和地方财权事权划分等难以在短时间内完成的情况下，优化官员政绩考核办法也许能收到立竿见影的效果。

    有人曾经做过实证研究：地方政府官员之间的晋升竞争与土地出让行为之间存在显著的正相关关系，即官员之间的晋升竞争越激烈，地方政府土地出让行为越严重；地方政府官员年龄与土地出让行为之间存在显著的负相关关系，即年纪越轻的地方政府官员，其土地出让行为越严重。对晋升的渴望，相当大程度上助长了土地财政的蔓延。

    科学的考核办法必须引入 “发展成本”（货币成本、土地成本、环境成本、人力成本等）的概念。当靓丽的政绩是以巨大的环境、资源、土地消耗等为代价时，这样的政绩不仅归零，而且应该为负。惟有如此，才能暂时遏制日益高涨的卖地热。