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新一轮农地改革的枣庄样本

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    ◆导报记者 王延锋 枣庄报道

    稳定农村土地承包关系并保持长久不变,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股,发展农业产业化经营。这是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)中关于农村改革的内容,被视为吹响了我国新一轮农村土地改革的号角。

    作为18个国家农村改革试验区之一(山东惟一),枣庄市对农村土地使用权制度的改革已经探索多年。“以前枣庄是先行先试,是在为国家提出整体改革方案探路。而今,枣庄的探索经验已经在《决定》中得到全面肯定,将为全国的农村土地改革提供一个参考。”26日,枣庄市三农服务中心(枣庄市国家农村改革试验区办公室)副主任李广强接受经济导报记者采访时说。

    枣庄进行的农村土地使用权制度改革的核心内容,是发放农村土地使用产权证、搭建农村土地使用产权交易场所、组建农村土地合作社“三位一体”。

    这其中,发放农村土地使用产权证可谓核心中的核心,它不仅方便了农村土地的流转,更为农村土地的资本化奠定了基础,让“死地”变成了“活钱”,让土地变成了资本。

    一张产权证换来800万元抵押贷款

    26日,导报记者来到枣庄市市中区税郭镇大辛庄村,眼前呈现出大片规划整齐的蔬菜园 。这里,就是枣庄市市中区有蔬园蔬菜种植农民专业合作社(下称“有蔬园合作社”)。

    有蔬园合作社后勤主管经理王宝成介绍道,该合作社由当地民营商贸集团杨宁集团发起,共流转大辛庄、南安城两村443户的1060亩土地。

    该合作社在去年12月正式成立,注册资金1000万元。根据规划,合作社未来将发展五大功能区,包括460亩的绿色蔬菜种植园区、400亩的百果园区、100亩的养殖区、观光餐饮区,以及科研、分拣、配送等配套功能区。

    有蔬园合作社的成立,一方面实现了农村土地的规模化经营,另一方面将农民从土地上解放了出来,并为当地农民提供了就业机会。

    据王宝成介绍,对于参与土地流转的农民,合作社每年给予每亩土地“双八百”的流转金,即800斤的秋粮和800斤的夏粮,按目前价格折算为现金达近1800元,“这是枣庄金额最高的。”此外,有蔬园合作社还优先雇用大辛庄、南安城两个村的农民,“预计将来可带动就业2000余人。”    通过土地流转实现农业的规模化和现代化,其好处是显而易见的。但在土地流转后还面临着另外一个问题——钱从哪里来?

    “农业发展的资金来源渠道较少,一是靠政府财政补助,但这样的补助往往是有限的;另一个是自有资金,但农民的自有资金往往很少;另外就是靠融资了。”李广强介绍道。

    而融资面临的最大问题,是抵押物的问题。“农民有什么资产可供抵押?最重要的就是土地,但根据相关法律,农村承包地是不能用于抵押贷款的,这成了农村融资的最大瓶颈。”李广强说。

    枣庄市发放的《农村土地使用产权证》,刚好破解了这一瓶颈。杨宁集团办公室主任李猛向导报记者介绍,有蔬园合作社成立后,从地方政府领到了《农村土地使用产权证》,并以此为抵押,已从银行获得800万元贷款。

    “三位一体”

    枣庄市的农村土地使用权制度改革从2008年就已破题。当时,枣庄市政府历时3个月,走访了12个乡镇和21个行政村,访谈了400多农家和16名专家,最终设计了“三位一体”的改革架构。

    在这一架构中,对农村土地使用产权的确认是核心。凡加入土地合作社的农户,可获得地方政府颁发的《农村土地使用产权证》。该证不仅仅是对土地使用、经营、流转权的确认,还可以作价、折股作为资本进行股份经营,农户还可以此向金融机构申请抵押贷款。

    《农村土地使用产权证》使农户利用土地获得抵押融资成为可能,但若要使其具有可操作性,还需要配套的交易场所。为此,枣庄市搭建了市、区(市)、乡镇三级农村土地使用产权交易服务所。

    同时,枣庄市还成立了全国首家农村土地资产专业评估机构——枣庄市普惠农村土地资产评估事务所,对土地使用产权价值和收益价值进行专业评估。这都为抵押物的流通变现提供了条件。

    “三位一体”中的最后一个,是农村土地合作社。发展农村土地合作社,既可以实现农村土地的规模化经营,也可实现农村土地的规模化抵押。“土地使用产权证分散在一家一户,能够贷到的钱不多,但通过合作社把农民的产权证集中使用,贷款额度就会大幅增加。”李广强说。

    他向导报记者提供的一组数据显示,目前,枣庄市农民专业合作社发展到约3000家,规模经营土地50万亩左右,累计利用农地抵押贷款超过4.7亿元。

    不让农民失地

    除了“三位一体”改革,枣庄市还在农村土地承包关系长久不变、农村集体资产股权化改革、以新型城镇化为重点的统筹城乡发展等方面做了诸多试验。

    在制度设计上,枣庄市力求避免出现农民失地等问题。枣庄市进行的改革,是在土地所有权、农民承包权、农地性质“三不变”前提下进行的。农民用于抵押的,并不是所有权、承包权,而是未来的土地收益权。

    李广强向导报记者介绍,在合作社的设计上,要保证两个80%:“合作社基本成员中,农民不低于80%,农民表决权不低于80%。如果有外部资本进来,其所占的收益权可能很大,但表决权仍不能超过20%。”

    而在土地使用权抵押方面,枣庄市规定,用于抵押的土地最多不超过土地总量的1/3,向银行抵押贷款的期限不超过3年。

    “这样,即使出现贷款违约问题,农民至多有1/3的土地收益权被银行拍卖,不至于影响农民的正常生产生活。而且,3年的抵押期一到,抵押土地就会回到农民手里。”李广强介绍。

    枣庄市还引入了农业保险机制,以规避因自然灾害造成农民损失,从而引发信贷风险事件。而在农业保险中,政府为农民补贴了80%的保费。

    此外,枣庄市在进行改革时,还充分尊重农民的意愿。“不是自上而下强力推行,而是由农民自发自愿进行,政府为农民的自发行为提供服务和保障。”李广强说。

    通过这些环环相扣的措施,避免了农民失地等情况的发生,确保了改革在稳定的道路上前行。

    亟待国家统一制度安排

    枣庄市作为国家农村改革试验区的很多探索,已经在十八届三中全会上得到了认可。比如,农村土地承包关系保持长久不变,赋予农民承包经营权抵押,允许农民以承包经营权入股等,这让枣庄很多参与改革的人士感到欣慰。

    但另一面,改革要想全面铺开,仍需要实施细则的配套。

    枣庄市改革的核心之一是赋予农民承包土地的抵押权。为保证该项改革成功实施,枣庄市中级人民法院曾下发文件要求,金融机构以《农村土地使用产权证》为抵押标的物发放贷款,到期后未获清偿诉至法院的,全市法院要力求最大限度实现金融债权。这为枣庄市土地改革提供了司法保障。

    在金融机构方面,人民银行枣庄中心支行也曾下发文件,支持辖区内各银行发放农村土地产权证抵押贷款。

    “目前枣庄市改革的配套制度是地方相关部门出台的,改革要在其他地区推开,还需要国家的统一制度安排,这是非常必要和迫切的。”李广强强调说。

    “作为银行来说,各大国有商业银行的产品是由总部设计,在国家没有统一制度安排的情况下,各地方支行并未有太大的操作空间。”山东一城商行的负责人向导报记者分析。
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